INDICE
- Introducción
…………………………………………………………………….
- El
presupuesto en el Perú………………………………………………………
- Nociones
básicas…………………………………………………………………
- Teoría del
presupuesto…………………………………………………………..
- Principios
del Derecho presupuestario…………………………………………
- Dinámica
del presupuesto……………………………………………………….
7. Clasificaciones del presupuesto…………………………………………………
- Conclusión…………………………………………………………………………
- Bibliografía…………………………………………………………………………
INTRODUCCIÓN
Este trabajo pretende resaltar
la importancia del presupuesto y su
clasificación mostrándolo como un elemento de planificación y control expresado en
términos económicos financieros dentro del marco de un plan estratégico,
capaz de ser un instrumento o herramienta que promueve la integración en las
diferentes áreas que tenga el sector público la
participación como aporte al conjunto de iniciativas dentro de cada centro de responsabilidad y la
responsabilidad expresado en términos de programas establecidos
para su cumplimiento en términos de una estructura claramente
definidos para este proceso
La clasificación de los presupuestos
gubernamentales muestra un lado
importante ya que resalta la flexibilidad que debe tener la preparación del
presupuesto, así como la versatilidad del mismo generando un mayor
entendimiento y la facilidad para interpretar cada fase del ciclo presupuestario,
lo cual hace posible que las gestiones del gobierno sea
organizada y controladas por el mismo. También se muestra un resumen donde se
detallan los artículos contenidos en la constitución para la
elaboración correcta del presupuesto nacional.
Los presupuestos son
herramientas que los gobiernos utilizan con el propósito de controlar y manejar
efectivamente las partidas de gastos y de ingresos, por esto se hace
imprescindible la clasificación de las partidas que avalan las cuentas de dicho
presupuesto esto genera a su vez un mayor control y una mayor eficiencia a la hora
de ponerlo en práctica, ya que una clasificación adecuada genera un equilibrio perfecto y
a su ve una herramienta eficaz para la administración.
Las clasificaciones deben
hacerse de una manera balanceada, puesto que una inclinación a nivel contable
dañaría la información para la formulación y ejecución de los programas, es
preciso que cada una tenga un desarrollo a un nivel
y medida justa para su mayor comprensión y manejo tanto en el ámbito fiscal
como a nivel de programación y
administración. Estas son de gran ayudan pues dotan de información a tiempo
para la toma de decisiones y
en algunos casos como es la clasificación por objeto de gastos que sirven de
auxiliar para mantener un control adecuado de los gastos evitando en muchos
casos las malversaciones de fondos y los gastos injustificados.
Las clasificaciones permiten
detallar los sectores tanto público como los privados, los gastos y las
funciones y estas a su ve sirven a los propósitos múltiples que incurren en el
presupuesto; si es posible integrar cada una de estas divisiones se estaría
generando un presupuesto moderno que cumple con los propósitos y las metas
trazadas por las instituciones y los gobiernos.
Las clasificaciones económicas
permiten identificar cada renglón de los gastos y de los ingresos según su
naturaleza económica, esto hace posible investigar las influencias que ejercen
en las finanzas públicas
sobre el resto de la economía nacional, esto hace permisible las gestiones del
gobierno y facilita las decisiones a tomar, debido a que se tiene a mano una
forma más fácil de analizar y concluir con detalles el estado económico en
que se encuentra un país.
En conclusión las
clasificaciones y los artículos que contienen las medidas del presupuesto
nacional sirven de guía estratégica para quien pone en práctica las múltiples
formas de elaborar un presupuesto.
EL PRESUPUESTO EN EL PERÚ
Primera
época
Cuando se funda
la República, No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de
rentas y gastos. La guerra imponía necesidades y prioridades. Aún así, con
tropas realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitución, la
constitución de 1823. Los liberales de aquella época, que concibieron en el
nuevo estado independiente la forma de organización republicana, consignaron
como atribuciones del Congreso la de “decretar las contribuciones, impuestos y
derechos para el sostén y defensa de la
República ” y la de “examinar y aprobar la inversión de caudales públicos”. También consignaba
como atribuciones del Presidente de la
República “decretar la inversión de los caudales destinados
por el congreso a los diversos ramos de la administración pública.
Más adelante, el
artículo 149 señala que “el presujeto de los gastos públicos fijará las
contribuciones ordinarias, mientras se establece la única contribución.
Adoptándose por regla constante al acrecer la Hacienda por el fomento
de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en cuanto sea
posible”, además establece que será el ministro de Hacienda el que presenta
anualmente ante el Congreso “el presupuesto de los gastos precisos para el
gasto de la República ”.
Esta constitución, que dedica un capítulo al tratamiento de la hacienda, tiene
el mérito de establecer los siguientes principios:
- Solo el congreso tiene facultad de crear tributos y la de
ejercer un control sobre su uso y empleo.
- Anualidad del presupuesto.
- La facultad del ejecutivo de administrar la
hacienda.
Los gobiernos de
1822-1825 tuvieron que desplegar los más grandes esfuerzos para salvar la
situación de angustia fiscal y atender los gastos de la guerra de
independencia. Se trató de salvar el constante desequilibrio fiscal en base a
fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se sumergía en un
sistema colonial de contribuciones.
La siguiente
Carta, la constitución de 1826, marcó un retroceso con respecto a la anterior.
La cámara de los Tribunos tenía la “iniciativa” en las contribuciones anuales,
en otras palabras, se cambió la facultad exclusiva de decretar contribuciones
por una “iniciativa”. Por el lado del Ejecutivo, se pasa de un poder
administrador de rentas, a la función de “cuidar” la recaudación e inversión de
ella. Notable retroceso, fruto políticos de entonces.
A esta época
corresponde el primer proyecto de presupuesto de las República. Durante el
gobierno de La Mar ,
el ministro de Hacienda Morales Ugalde (1827), formula lo que se podría
considerar un presupuesto, aunque en realidad fue agrupar en un solo documento
los ingresos públicos por un lado, y los gastos públicos por otro. Este
proyecto nunca fue aprobado por el Congreso. Por aquellos años, las aduanas
representaban las rentas más importantes, seguido de la contribución de
indígenas. Por su lado, los egresos con cifras más altas correspondían al
ministerio de Guerra y Marina, que absorbía hasta la mitad del presupuesto.
La constitución
de 1828 es más precisa que la
Constitución vitalicia, aunque inferior a la del 23. Aun
cuando, según el marco constitucional de entonces, era atribución del congreso
determinar en qué se gastaban los ingresos del estado, José de Pando, ministro
de Hacienda Gamarra, en 1830 remitió al Parlamento el presupuesto de gastos
para el año siguiente. Acompañó el proyecto con otros documentos, una suerte de
exposición de motivos, que comprendían estadísticas de los ingresos,
proyecciones y deudas a la fecha. El proyecto no fue discutido en el Congreso.
En la Constitución de 1834,
se repite la misma iniciativa de la
Cámara de Diputados sobre las contribuciones necesarias para
cubrirlos: suprimir las establecidas; determinar la inversión de rentas
nacionales, y tomar anualmente cuentas al poder ejecutivo”.
La Ley de 20 de
junio de 1834 estableció, en concordancia con el mandato constitucional, que el
Ejecutivo sólo podía efectuar gastos previamente señalados por el Congreso, y
fijaba las responsabilidad del Presidente y sus ministros si cobrasen o
efectuaban gastos. Incluso establecieron perna de destitución y pérdida de
ciudadanía sin derecho a rehabilitación y la de resarcimiento de daños y
perjuicios. Quizá éste fue el intento más decidido de defender el fuero
parlamentario, ya que hasta ese momento no habían aprobado un solo presupuesto,
algunas veces por falta de interés de la representación y otras por decisión
del Ejecutivo de no someter dicho documento al Congreso.
Segunda
Época
La
estabilidad del gobierno de Castilla y el comienzo del auge del guano dan inicio
a esta segunda época correspondiente a 1845-1874. Ya con Castilla, el ministro
Manuel E. del Río practica una serie de reformas hacendarias como la
reorganización del ministerio y otras oficinas fiscales, prepara la
consolidación de la deuda pública y se esfuerza por restablecer el crédito del
gobierno. Durante este gobierno es aprobado por el congreso el primer
presupuesto para el bienio 1848-1849. Ya antes el gobierno había sometido a
consideración del Congreso el presupuesto del bienio 1846-1847 durante la
legislatura de 1845, pero no fue sancionado. No obstante el gobierno lo puso en
vigencia.
Fue
con esfuerzo notable por ordenar las finanzas públicas y cumplir el mandato
constitucional. Incluso se crea en 1848 la Dirección General
de Hacienda, para uniformar la contabilidad y se presentó la cuenta general de
los años 1846 y 18477 en 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El
presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado el 27
de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de junio. El Congreso no sabía lo
que era un presupuesto y dejó la mayoría de las veces actuar libremente al
ejecutivo. A esto habría que añadirle que no existía contabilidad ni
estadísticas.
Por
esa época todavía la mayor parte de los egresos correspondía al ministerio de
guerra y los ingresos más importantes a las rentas de aduana. Sin embargo, ya
desde 1840, había empezado la explotación a gran escala del guano, y los
ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a incrementarse.
Sucede
a Castilla, José Rufino Echenique (1851-1854), que lamentablemente siguió con
la eolítica de dejar de lado las rentas normales del Estado y apoyar el
presupuesto cada vez más en la renta del guano
La
inestabilidad política al final del gobierno del Echenique, llevo al congreso a
declarar falsificado el presupuesto para el bienio 1854-1855. En 1855 Ramón
Castilla asume le mando hasta 1862.
La
constitución de 1856 establece un notable avance desde la Carta del 23. Dentro del
título del poder legislativo se consigna como atribución de éste, la de imponer
contribuciones y sancionar el presupuesto.
A diferencia de su primer gobierno, fue una
época de constantes agitaciones políticas, conflictos externos y reformas
constitucionales. Las cartas de 1856 y 1860 fueron expedidas bajo este
gobierno. Por el lado de la hacienda, tuvo desaciertos como mantener el sistema de consignatarios
del guano y eliminar impuestos sin crear otros que reemplacen esa renta
ordinaria. Durante estos años solo se aprobó legislativamente el presupuesto
1861-62. El presupuesto del bienio
1863-64 fue promulgado sin sanción legislativa por el general Diez Canseco, al
asumir el mando por la muerte del mariscal Miguel San Román. Fue un presupuesto
inexacto y mal calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San Román presidente
de la República ,
pero muere seis meses después de tomar el cargo. Lo reemplaza el segundo
vicepresidente, el general Diez Canseco, unos meses, en tanto regresa el primer
vicepresidente Juan Antonio Pezet.
En
1866, terminaba la guerra con España, el ministro de Hacienda Manuel Pardo,
intentó una reforma integral. Reorganizó el ministerio, aumentó los ingresos,
implantó una estricta economía de gastos, reestructuró el Tribunal Mayor de
cuentas, clasificó los ingresos y los gastos en generales, departamentales y
municipales. Nuevamente se convoca a una convención para dar una nueva
constitución.
El presupuesto
de 1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guana mucho mayor que todos los
demás recursos juntos. Pero, por el abuso de los adelantos. Al suscribir los
diversos contratos de los consignatarios, hacían que prácticamente esta enorme
renta ya estuviera comprometida al servicio de la deuda externa. En ese momento
las rentas de aduana constituían la única renta importante.
Esta segunda época que termina con la promulgación de la
primera ley orgánica del presupuesto de 1874, tiene las siguientes
características:
- Irregularidad en la aprobación de las leyes de
presupuesto.
- Los presupuestos era aprobados con déficit o
superávit indistintamente.
- Ejercicio fiscal bianual
- Desorden fiscal
- Desde 1840, los recursos provenientes de los
contratos del guano, son cada vez más significativos en el presupuesto,
pero esta inmensa riqueza es despilfarrada.
- Los ingresos y los gastos son clasificados en
ordinarios y extraordinarios.
- No existía un efectivo control sobre el Ejecutivo
por parte del Parlamento.
- El congreso no sabía lo que era un presupuesto, no
se tenía ni siquiera la noción de lo que es una transferencia o
habilitación de partidas.
- Técnicamente hablando, le presupuesto era una
ilusión.
Tercera
Época
Esta tercera
época se inicia con la Ley Orgánica del
Presupuesto del 16 de setiembre de 1874, ya que a partir de esta no se encuentra
más que las leyes de presupuesto estén
amparadas en enunciados constitucionales y otras consideraciones empíricas
empleadas por el poder administrador.
Esta ley dividió al presupuesto en dos:
Uno de ingresos y gastos permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos. Incurriendo en el error de consignar como ingreso permanente la renta de lo
contratos del guano.
Así como prorrogar el presupuesto ordinario y discutir el dictamen de la
comisión que está o no conforme por el traslado de partidas extraordinarias a
ordinarias. Como también se discute sobre las partidas nuevas del
presupuesto extraordinario. Se establece que el presupuesto es bianual y que no
puede existir déficit (principio de equilibrio).
Esta ley fue un
brillante esfuerzo por ordenar las finanzas públicas, pero fue difícil cambiar
la situación debido a un descenso seguro
a la bancarrota y la guerra con Chile que nos sorprende en ese camino.
Con Prado, el
congreso sancionó los presupuesto de los bienios 1877-1878 y el de 1879-1880. En
febrero de 1879 se aprueba la ley de presupuesto para ese bienio, pero los
acontecimientos posteriores hicieron que las sumas sean destinadas al ejército
y la armada.
El Presupuesto
general de 1889-90 fue el último presupuesto bianual, por reforma, donde se
modificó la constitución para darle carácter anual.
Esta tercera
época concluye con la aprobación de una
nueva ley orgánica de presupuesto, la de 1893, durante el gobierno de Morales
Bermúdez, que no derogó la de 1874, sino más bien complementó, ya que sus
disposiciones resultaron ser muy generales.
Esta
nueva ley (llamada también primera ley orgánica de presupuesto) reúne conceptos
y principios fundamentales para una ordenada vida financiera:
- Principio de legalidad del tributo
- Nulidad de los empréstitos contraídos sin
autorización del Congreso
- No se aplicarán los sobrantes del presupuesto, a
otros gastos, es decir, como regla general no hay transferencias
inhabilitación de partidas
- Ningún empleado podrá recibir más de un sueldo o
pensión del Estado
- Toda orden de pago expresará la partida donde haya
de aplicarse
- El ministro de Hacienda no podrá ordenar pago alguno
sino cuando haya fondos efectivos para cubrirlos
- Queda prohibido disponer de fondos del año
subsiguiente
- Al instalarse el Congreso, el ministro de Hacienda
presentará el proyecto de presupuesto
Cuarta Época
La cuarta época
abarca el periodo comprendido desde 1893 hasta 1922. El año 1894 fue
particularmente convulsionado por las montoneras que acechaban en todo el país.
El gobierno de
Piérola se caracteriza por la ejecución
del presupuesto y la honradez en el manejo de fondos. Piérola puso especial
énfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de
contabilidad de los ministerios de 1895. Dicha norma señalaba en su primer
articulo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los
gastos que ordenen.
También
corresponde a este periodo la separación material entre el ordenador del gasto
y pagador, así como la implementación del sistema presupuestal del ejercicio
por decreto de 15 de febrero de 1897.
El presupuesto
aumento notablemente y se inició una época estabilidad y crecimiento, a pesar
de los difícil de los presupuestos de 1896, 1897 y 1898. Asimismo durante este gobierno se efectuaron una serie
de reformas económicas, entre ellas, establece
·
El
patrón oro
·
El
ordenamiento de la deuda interna
·
El
aumento de la recaudación debido a la creación de la sociedad Recaudadora de
Impuestos Fiscales; una sociedad anónima con capitales estatales y privados.
Sucedió
que el presupuesto aprobado por el congreso, fue promulgado con enmiendas y
correcciones. El presidente envió un mensaje reservado al parlamento donde
trataba de sostener que el presupuesto es una ley formal y que la participación
del legislativo es mínima en estos menesteres, y por lo tanto no tienen más
atribuciones que darle tramite y sancionarla. Así además recalcó que no
toleraría interferencias en la política económica de su gobierno. En otras
palabras, se niega a la iniciativa parlamentaria al gasto.
Ante
esta situación, la oposición reaccionó y en la Cámara de diputados, 23 de
ellos dejaron constancia de que al Poder Ejecutivo no le correspondía enmendar
leyes y que el Legislativo no podía sufrir limitación en la formación de ellas.
El mensaje presidencial en si, no fue debatido.
Sucede
a Piérola, Romaña y el presupuesto de 1900 fue discutido normalmente en el
Parlamento, pero más tarde por decreto, le Presidente lo declara prorrogado
para 1901. La oposición reacciono y combatió duramente esta medida. Incluso
llego a acusar al gabinete de ejercer una dictadura financiera por no convocar
a una legislatura extraordinaria para aprobar el presupuesto. A fines de 1902,
Romaña vuelve a prorrogar el presupuesto
para 1903. Esto se repitió con los presupuestos de 1910 y 1912.
En 1912, Billinghurst, solicitó al parlamento
la prorroga del presupuesto de ese ejercicio y la autorización para hacer
modificaciones en el. Obtuvo la autorización establecía que se aprobaba el
presupuesto, con cargo a recabar posteriormente la “confirmación” de dicho
procedimiento por parte del congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el
parlamento autorizo a Benavides a prorrogar por duodécimas el presupuesto de
1912 para 1914. Por otro parte, la Primera Guerra Mundial, ocasionó una situación de
emergencia en el comercio mundial, que fue afrontada en el Perú, con diferentes
medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley orgánica de 1874.
Hasta
este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX (Romaña. Leguía,
Billinghurst y Pardo) emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto del año
anterior, a lo que Víctor Andrés Belaunde calificaba como autocracia
financiera.
Los presupuestos
de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. El golpe de estado e 1919
lleva a Leguía por segunda ves a Palacio
de Gobierno, del cual no saldría hasta 1930, con un presupuesto cuatro veces
más grande por el uso indiscriminado del crédito externo, con un ritmo de
aumento de gastos de cerca del 40% al año.
En
1920 se promulga otra constitución en donde se consignan nuevos principios
presupuestales. Al tratar sobre el poder legislativo, dispuso que no pudiera
clausurarse el Congreso Ordinario sino vencido su plazo máximo de 120 días en
caso de no haber sancionado el presupuesto. Entre sus atribuciones se
encontraban la de sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de
gastos
En pleno gobierno de Leguía, en 1922, por obra del
ministro Abraham Rodríguez Durante, se dicto la ley N° 4598 ley orgánica del
presupuesto que estuvo vigente hasta 1962. Durante sus 40 años de vida, esta
ley fue completada o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784
en 1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en 1950 y 12676 en 1956.
Esta nueva ley orgánica trajo conceptos muy
importantes e innovadores para nuestra legislación:
- El presupuesto general debe
contener en un solo documento la previsión
y valuación de todas las entradas y gastos de la nación, principio
de unidad (art.2).
- Los montos serán consignados
sin compensaciones, en monto bruto, principio de universalidad (art. 3).
- Se autorizan el gasto
detallado (art.4).
- Los ingresos irán a una caja
única y excepcionalmente solo por ley se afectan los ingresos. Principios
de unidad de caja (art.5)
- En el titulo I se consignan
las entradas, disposiciones que no podrán crear impuestos, modificarlos o
suprimirlos(art.8)
- En el titulo II se consignan
los gasto que se dividen en pliegos, capítulos y partidas (art.9).
- El titulo III es el balance
que en ningún caso puede arrojar déficit (art. 10).
- El ministro de hacienda
formula el presupuesto de ingresos, señala el monto asignado a cada
ministro y los ministros forman sus respectivos presupuestos de egresos.
Las cámaras formulan sus respectivos presupuestos. Finalmente hacienda
centralizada los presupuestos y hace los cambios necesarios (art.11).
- La comisión del presupuesto
de cada cámara puede introducir las reformas que considere convenientes,
conservando el equilibrio presupuestal. Se entiende que dentro del límite
fijado por la constitución, aunque no fue así (art. 12).
- No podrán presentarse
proposiciones que alteren el equilibrio (art. 14).
Quinta Época
En esta época ocurre la primera modificación a la ley
orgánica de 1922 estableciendo la presentación de los ministros ante el
congreso para sustentar sus ingresos y su gasto programados. La segunda
modificación por ley N° 6475 ocurre también durante el oncenio. Se refiere al periodo complementario para el
cierre del ejercicio presupuestal.
En
el Perú enfrentamos la crisis restringiendo el gasto público y aumentando el
impuesto. La junta de gobierno expidió el decreto del 2 de octubre de 1930, que
ordenaba a todos los funcionarios públicos el deber de hacer una declaración de
bienes antes de asumir su cargo, similar disposición se ha consignado en la
constitución de 1993, pero tampoco ha sido cumplida cabalmente un dato curioso
es que por decreto ley N° 6893 se autorizo al ministro de hacienda a abrir un
crédito extraordinario destinado a regularizar los gasto de demando el
movimiento revolucionario. Los que en otras palabras significa, que derrocar a
Leguía le costo al país S/. 170,000.00.
Al
año siguiente, la misión de consejeros financieros que presidio Edwin Kemmerer,
profesor de la universidad de princeton, presento un proyecto de ley orgánica
de presupuesto, que nunca llego a convertirse en ley. Para ser exactos, la
misión compuesta por expertos en moneda, banca, crédito publico, aduanas,
contabilidad e impuestos, además de la mencionada ley orgánica presentaron
otros diez documentos, a saber; proyecto
de ley impuestos sobre la renta, proyecto de ley general de bancos , proyecto
de ley para establecer por los concejos
distritales y provinciales un impuesto predial, proyecto de ley creación de
aduanas, informe sobre el crédito publico, proyecto de ley de organización de
la tesorería nacional, proyecto de ley monetaria y un informe sobre la política
tributaria del Perú.
El
proyecto Kemmerer, a decir de Castillo, presentaba defectos. Entre ellos dicho
autor menciona la preferencia de la misión por el principio de equilibrio sobre
toda consideración y la de proponer, para el calculo del pliego de ingresos, el
método del promedio automático del rendimiento de los tres ejercicios fenecidos
anteriores; método que califica de desacreditado e irreal. Quizá era el método
apropiado a recomendar considerando la organización fiscal existente.
Era
cierto que para criterio de la misión, era fundamental el control fiscal para
evitar déficit en épocas normales. Tan es así, que plateaban que el proyecto de
ley orgánica debía promulgarse conjuntamente con los proyectos de ley de
organización de la contraloría y del tesoro nacional.
Un
hecho sin precedentes ocurrió bajo este régimen. Por decreto ley N° 7180, se
creo la comisión central de presupuesto con el objeto de estudiar, revisar y
eventualmente reducir los egresos
públicos. Posteriormente por decreto ley
N° 7197 se le confirió a la comisión la atribución del control y distribución de fondos públicos.
Afortunadamente, pocos meses después estas atribuciones fueron restablecidas al
ministro de hacienda.
El
congreso constituyente, convocado por Sánchez Cerro, elabora la constitución de
1933. En ella se vuelve a consignar en el capitulo de las garantías nacionales
y sociales, conceptos financieros:
“Articulo 9: el presupuesto general determina anualmente
las entradas y gastos de la republica. La ley regula la presentación,
aprobación y ejecución del presupuesto general. De cualquier cantidad cobrada o
invertida contra la ley, será responsable el que ordene la cobranza o el gasto
indebido.
Sexta Época
Durante
el gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry (1963-1968) siendo ministro
de Hacienda y Comercio Salazar Villanueva. Se promulga la ley N° 14816 Ley
orgánica del presupuesto funcional, modificada por la ley N° 15257 en 964, ley
N° 15682 en 1965, ley N° 16360, ley N° 16567 en 1967 y decreto ley N° 17129.
Esta
ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de introducir el sistema de los
presupuestos por programas. Lamentablemente esto fue ocupado por una disposición
dentro de la misma ley; el articulo 36. Dicho articulo regula las iniciativas
parlamentarias, que disponían de no menos del 1% de los ingresos
presupuestados, consignados en el pliego hacienda y comercio, subpliego
“iniciativas parlamentarias”.
Todos
los pliegos del presupuesto sufrían una reducción por el consejo de ministros
del 1%, que como hemos dicho se destinaban a un subpliego determinado.
A
continuación la ley N° 14816 que fue elaborada con mas criterio técnico que las
anteriores leyes orgánicas, contenía las siguientes disposiciones:
- Esta ley establece el
proceso de programación, formulación, aprobación, ejecución, control
financiero y control de resultados .
- La ley anual de presupuesto
sanciona el presupuse funcional de la republica para cada año financiero,
el que coincide con el año calendario.
- Para efectos presupuestarios
el sector publico se divide en: Gobierno central, sub-sector publico
independiente y gobiernos locales. Cada uno constituye un volumen.
- El gobierno central
comprende lo poderes públicos del estado incluido el electoral. El
sub-sector publico independiente
esta integrado por corporaciones departamentales, universidades
nacionales, superintendencias de bancos, banco central de reserva y demás
entidades paraestatales o descentralizadas.
- La ley establece que es un
presupuesto funcionales o por programas.
- Se consigna el valor bruto
de los ingresos solo en los volúmenes correspondientes al gobierno central
y sub sector publico independientes.
NOCIONES BÁSICAS
1.-Las
finanzas y el derecho financiero:
Partiendo del término coloquial
“finanzas”, indaguemos que significa. Según el “Diccionario de la Lengua Española ”
editado por la Real
Academia , la palabra “finanzas” tiene dos usos: 1) caudales,
bienes y 2) hacienda pública.
El “Diccionario Ideológico de la Lengua Española ”
de Casares coincide con los significados del sustantivo finanzas. Sin embargo,
el término “financiero” tiene uno mas:”Hombre entendido en asuntos de hacienda
publica o de banca”.
Podemos entonces, resumir las
connotaciones de la palabra finanzas en lo siguiente: Negocios privados y
hacienda pública, es decir, el ámbito privado y el ámbito publico.
Para Héctor B. Villegas “las finanzas
en su concepción actual, tienen por objeto examinar como el Estado y demás
entes públicos obtienen ingresos y como se efectúan concretamente esos gastos”.
El profesor Grizzioti, de la escuela
de Pavía, dice que finanzas proviene del latín financia, que se refiere a los
medios necesarios para los gastos públicos y la consecución de los fines del
Estado.
Aceptando que jurídicamente el término
finanzas, se refiere a los ingresos y gastos del Estado. Así como lo
relacionado con la actividad mercantil, ¿son las finanzas públicas o privadas,
o, ambas, objeto de estudio del derecho financiero.
El profesor español Sainz de Bujanda
definió al derecho financiero en los siguientes términos: “rama del derecho
público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de
las restantes entidades públicas, territoriales e institucionales y regula los
procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y
pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines”.
Nos encontramos, pues, dentro del
derecho público y frente a la hacienda pública. Por eso es impropio suponer que
esta rama del derecho se ocupa de las sociedades mercantiles, negocios
bursátiles u otros aspectos de la vida económica-financiera privada.
.
2.-Actividad
Financiera del Estado
Esta actividad del Estado se denomina
la actividad financiera del Estado.
Para el maestro argentino Giuliani
Fonrouge, constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera
del Estado, los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión
de los dineros públicos.
Según Héctor Villegas cuando el Estado
efectúa gastos públicos, como cuando por distintos procedimientos obtiene
ingresos públicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de
actividad que se denomina “actividad financiera”.
Señalamos entonces, que la actividad
financiera o la hacienda pública es ejercida por el Estado, que en cuanto a
tal, responde a decisiones políticas, que tienen un contenido económico muy
importante y que implica, básicamente, manifestarse recaudando ingresos,
administrar un patrimonio y en efectuar gastos.
3.-El
rol del Estado
Esta actividad financiera es
desarrollada por el Estado, y por lo tanto responde a la concepción y al rol
que le asignemos dentro de la vida de la nación. En este sentido, el papel que
a cumplido éste, no fue siempre el mismo.
La hacienda clásica, como señalaba
Duverger, tenía como objeto suministrar al Estado los recursos necesarios para
cubrir los gastos ocasionados por las funciones de administración que le
estaban encomendadas (policía, justicia, ejército y diplomacia). Los gastos
eran repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno debía
soportar se conocía como carga pública. Esto era el Estado gendarme. Demandan una
atención inmediata.
La planificación se manifiesta en la
política general del Estado, la que según los conceptos políticos imperantes en
cada sociedad pueden clasificarse, siguiendo a Giuliani Fonrouge en:
1.-Planificación Totalitaria.
2.-Planificación Liberal.
3.-Planificación Democrática.
4.-Recursos
del Estado
En rigor, de la palabra “recurso” debe
emplearse para toda suma devengada, a diferencia del término “ingreso” , que se
refiere a las sumas de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorería.
En otras palabras, establecido un determinado recurso, el estado tendrá
“derecho” al cobro de cantidades que se materializan en ingresos. Para los
fines de este trabajo, dichos términos se utilizaran indistintamente para
referirnos a los medios que se procura el Estado para ejercer su actividad
financiera.
Los recursos del Estado los hemos
clasificado en ingresos tributarios, ingresos por empréstitos e ingresos por
explotación del patrimonio.
4.1.-Ingresos
tributarios
Es creencia común que el Estado primero
gasta, es decir, que sus ingresos son calculados en función a sus egresos, sin
embargo esto no es necesariamente cierto como veremos a tratar sobre el
equilibrio presupuestal. Por otro lado, hoy esta demostrado que una excesiva
carga impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos
o en el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos. Así, la carga que
soporta el ciudadano no puede ser completamente elástica y, por tanto, los
ingresos obtenidos de la tributación tienen sus límites.
Loa impuestos y los tributos en
general, tienen un origen muy antiguo, aunque no tenían la importancia que
tienen en la actualidad.
4.2.-Ingresos
por empréstitos o ingresos del crédito público
significa etimológicamente, “creer”,
“tener confianza”. esto nos lleva a suponer que tenemos confianza en una
persona, que esta dispuesta a cumplir con sus obligaciones y que, asimismo, en
posibilidad de cumplirlas oportunamente. el empréstito es “el recurso del estado, basado en el crédito que el mismo inspira,
mediante el cual obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un
interés dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente según las bases de
la contratación establecida al concertarlo”.
El crédito público tiene diversas
modalidades como son:
A) Crédito interno.
B) Crédito externo.
C) Garantías.
4.3
Ingresos por explotación del patrimonio
“designa las rentas que el
estado obtiene de la gestión de sus bienes y derechos”. Nosotros hemos agrupado
bajo este acápite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotación de los
bienes que a éste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de propiedad
del Estado o bajo su administración se encuentran dentro del comercio del los
hombres. Así por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas
naturales, santuarios, restos arqueológicos o las escuelas públicas no son
susceptibles de ser enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan
conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas.
5.-
Gastos Públicos
El conocido tratadista financiero
argentino Giuliani Fonrouge sostiene que el “gasto
publico es toda erogación en dinero, que incide sobre las finanzas del Estado y
se destina al cumplimiento de fines administrativos o económico-sociales”.
Se ha afirmado también, que el Estado
no debe gastar mas de lo que produce, una suerte de equivalencia entre recursos
y gastos.
Lo cierto es que si el Estado decide
gastar en determinado sector de la economía, es decir, suelta o libera dinero
para alguna actividad, dependiendo del volumen de ésta y de la oportunidad,
producirá diversos resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un
beneficio directo en los agentes productores agrícolas o el sector del turismo,
alienta la construcción y el trabajo que genera, puede eventualmente aumentar
el consumo interno.
TEORÍA DEL PRESUPUESTO
1.
Naturaleza jurídica.
Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran
parte de sus trabajos a intentar establecer la naturaleza jurídica de la ley de
presupuesto. Con entusiasmo, han ensayado teorías sobre lo que fue el punto más
importante del derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente,
lógico y riguroso frente a la doctrina. ¿Frente a qué tipo de ley nos
encontramos? ¿Es una ley formal o una ley con contenido material?
Desde el siglo XIX hasta la
actualidad, se han ensayado diferentes tesis sobre la ley de presupuesto.
Algunas veces esas construcciones jurídicas obedecían a coyunturas políticas, a
teóricos del régimen o a políticos no muy informados, que emiten opiniones en
función de su situación frente al gobierno de turno.
La política y los políticos han
influido en determinados momentos de la historia en la visión de la ley de
presupuesto, ya que como hemos demostrado, el presupuesto es una herramienta de
acción política.
De igual modo, la ley de presupuesto
es un punto fundamental dentro de la vida del propio Estado. Las relaciones
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la organización política de un
país se refleja, en cierta medida, en la concepción que tengamos sobre el
presupuesto. Así, si es una ley formal, podemos sostener que se trata de un
acto administrativo, que se le da la forma de ley, pero que en esencia no lo es
y que por tanto, la participación de la representación parlamentaria es un mero
trámite, ya que corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres.
Incluso se puede afirmar, que su aprobación no es esencial. Por otro lado, si
sostenemos que es una ley material, con contenido, que sólo tiene efectos desde
su aprobación parlamentaria, otorgamos mucha importancia a la intervención
legislativa hasta hacerla esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma
que exige una colaboración y coordinación entre poderes.
2.
Las posiciones de la doctrina.
En la doctrina financiera se manejan dos tesis
fundamentales con respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado.
¿Es una ley formal o es una ley material?
sostiene que la ley de presupuesto es
una ley formal, tiene origen en las disputas políticas entre el Parlamento
alemán y el canciller Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de
este problema político Paul Laband, plasmó en un libro, una construcción
jurídica muy coherente para sostener la posición del Canciller. A continuación,
juristas alemanes se plegaron a esta tesis, que con el tiempo pasó a Francia y
de ahí al resto de Europa y América.
Junto con los que sostienen que la ley
de presupuesto es una ley formal, surgieron algunos que defendieron lo
contrario, es decir, que es una ley material. Ambas posiciones con algunos
matices, con una infaltable posición ecléctica, son las más importantes y las
que pasaremos a detallar. En esencia son posiciones extremas y antagónicas,
pero interesantes e ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la doctrina
moderna se ha inclinado por no hacer esta distinción, entre otras cosas, por
encontrarse en cuestionamiento clasificar las leyes de esta manera y por su
inutilidad para explicar la naturaleza jurídica del presupuesto.
La ley de Presupuesto es una
Ley Formal.
La tesis más difundida es, aquella que sostiene que la
ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material. Conocidos
juristas como Jéze, Giannini, Baleeiro, Bielsa, Ahumada y entre nosotros Juan
Lino Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin mayor
contenido.
La teoría de la ley formal tiene su
origen en Alemania, pero para entenderla es necesario situarnos en el contexto
histórico – político de la época.
En la segunda mitad del siglo XIX
existía en este país una monarquía constitucional. Esta monarquía
constitucional fue producto de tensiones dentro del Imperio Alemán, que
llevaron al Emperador a la necesidad de hacer algunas concesiones políticas, y
a efectuar algunas reformas democráticas en un intento por evitar mayores
revoluciones. En otras palabras, era una monarquía que no podía mantener su
poder total, pero también existía una burguesía que no tenía fuerza suficiente
para emprender un levantamiento.
En este contexto, ocurre un impasse
entre el Canciller Bismarck y las Cámaras, con ocasión del incremento para el
siguiente ejercicio fiscal, de los gastos militares. En efecto, en 1860, el Rey
Guillermo I presenta a las Cámaras un proyecto de reformas del ejército que
implicaban aumento en los gastos. Los liberales, que tenían mayoría, lo
rechazan y pretenden introducir modificaciones. El gobierno retira el proyecto,
y durante el receso parlamentario lo pone en ejecución. Ante esta situación, en
las sesiones de 1861 los representantes se niegan a consignarlos en el capítulo
de gastos ordinarios del presupuesto para financiar la reforma militar. Ese
mismo año hay elecciones en las que los liberales mantienen el control de las
Cámaras. Al reanudarse las sesiones empieza a discutirse el presupuesto. Las
Cámaras tratan y exigen el control del presupuesto. El Rey vacila, los
militares piensan en el golpe de Estado, la situación parecía no tener salida.
Guillermo I, convencido de la reforma, nombra jefe de gobierno a Otto von
Bismarck en septiembre de 1862. Días más tarde, Bismarck retira el proyecto de
presupuesto para 1863. Así, empezó como un problema administrativo, de
organización del ejército, devino en un problema presupuestario y luego en un
problema constitucional.
Laband definió que
debe entenderse por ley material:
-
Todo
acto que establezca una regla de derecho.
-
Toda
disposición de carácter general y abstracto, impersonal; en cambio la decisión
individual y concreta no es ley en sentido material.
Por eso no llama la atención, que
fuera también en Alemania, donde surge una corriente contraría en viva reacción
a la tesis de la ley formal. Sus principales exponentes fueron Myrbach –
Rheinfeld y Haenel. Según ellos, no tenía mayor sentido la concepción dualista
de la ley ya que, sostienen, toda ley por el simple hecho de haber seguido el
“íter legislativo” previsto en la constitución, es ley en sentido material.
Myrbach – Rheinfeld sostuvo que cuando el Parlamento deniega el presupuesto, no
se opone al funcionamiento del estado, antes bien, se opone a la conducta de
determinadas autoridades del gobierno. En consecuencia, Haenel sostiene que
“las disposiciones de la ley de presupuesto son reglas de derecho obligatorias
para la Administración ”.
PRINCIPIOS DEL DERECHO PRESUPUESTARIO
El principio reconocido más antiguo, fundamental en el
surgimiento del Derecho Presupuestario, es el principio de:
La
legalidad.
Por éste se establece, que sólo por ley se aprueban y autorizan la captación de
los ingresos y a efectuar gastos del Estado. En estricto, no es propio y
exclusivo del derecho presupuestario, ya que es común a otras ramas del
derecho, como el Derecho Tributario
La legalidad radica en que es parte
fundamental de cualquier Nación que vive en estado de derecho, el sometimiento
de la actividad financiera de la ley.
La
equidad como
principio general del derecho, también se aplica a nuestro tema, incluso a sido
considerado en nuestra Constitución de 1993. Pero a diferencia de su aceptación
normal, este principio debe ser materialmente entendido.
La
publicidad en
nuestro ordenamiento, más que un principio, es un elemento esencial de
eficacia, que está especialmente considerado para el presupuesto. Es además,
una regla general establecida en la Constitución peruana para cualquier normal.
La
claridad más
que un principio, es una cortesía del legislador para con los gobernadores.
PRINCIPIOS
PROPIOS
1. EQUILIBRIO. Para las finanzas tradicionales o la hacienda clásica,
el equilibrio contable-financiero o de cifras, constituía prácticamente un
axioma.. La moderna doctrina se inclina por una economía equilibrada del
presupuesto nacional, antes que un equilibrio contable del presupuesto del Estado.
2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD. La ley del presupuesto, tiene como carácter
distintivo de otras normas, su vigencia determinada, usualmente a un año. Así
por el principio de la anualidad, se
entiende que el presupuesto prevé los recursos y los gastos de un año, a cuyo
término la ley pierde su vigencia.
La aplicación de este principio, puede
tener el problema de determinar en que
momento se imputan los gastos o ingresos. Otra dificultad práctica de este principio consiste en lograr que
el congreso, apruebe dentro de los plazos constitucionales o legales, la ley de
presupuesto.
PARA
SUPERAR ESTE OBSTÁCULO, EXISTEN DISTINTOS MÉTODOS:
a) Créditos provisionales: Son una especie de anticipo parcial del
presupuesto en debate. También son conocidos como dozavos provisionales.
b) Prorroga ó reconducción: El presupuesto en ejecución se prorroga
por dozavos hasta la sanción del nuevo presupuesto. Para nosotros no ha sido
extraño su uso y abuso, ya que su práctica deja fuera la intervención
parlamentaria.
c) Aprobación del presupuesto por parte de Ejecutivo: En nuestro país,
el constituyente de 1978, adoptó por primera vez este esquema para que en caso
no fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de diciembre de cada año, pudiera entrar en vigor el proyecto del
Ejecutivo vía decreto legislativo. La carta de 1993 repite esta solución,
variando la fecha límite.
Para terminar este punto, debemos entender que la anualidad debe ir
acompañada de planes de mediano y largo plazo.
3.
PRINCIPIO DE UNIDAD.
Por este principio se entiende que todos los recursos y los gastos del Estado
deben estar reunidos en un solo documento o en conjunto de documentos,
fusionados en un todo orgánico.
Los financistas coinciden en sostener
que la aplicación del principio de unidad tiene las siguientes ventajas:
a. Se aprecia si el presupuesto esta
equilibrado.
b. Dificulta la simulación de
economías u ocultar cuentas especiales. Permite claridad y orden en las
cuentas.
c. Se aprecia la magnitud del
presupuesto y el volumen de erogaciones; y la carga del contribuyente.
d. Facilita el control parlamentario.
El art. 77 de nuestra Constitución que
define el presupuesto, no se refiere explícitamente a este principio, pero sí
se encuentra claramente establecido en la norma II del título preliminar de la Ley de Gestión Presupuestaria.
Las excepciones a este principio,
entre nosotros, son las modificaciones al presupuesto, como las leyes de
crédito suplementario o los decretos de urgencia.
4. UNIVERSALIDAD. Conocido también como del producto bruto, ya que
exige que no exista compensación o confusión entre gastos y recursos. Esto
quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos los
gastos, sin que exista compensación entre ellos, que ambos sean consignados por
su importe bruto.
5.
NO AFECTACIÓN.
Es muy próximo a la universalidad. También conocida como “Unidad de Caja” ó “No
Asignación de Recursos”, propone que los recursos del Estado deben formar una
masa única sin distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad
de gastos. Lo que implica que se prohíbe que ingresos determinados sirvan para
cubrir gastos determinados. Entre nosotros se conoce como caja única. Fruto de
la experiencia, este principio ha sido considerado en el artículo 79 de la Constitución peruana y
en la norma V del título preliminar de la Ley de Gestión Presupuesto
6. ESPECIALIDAD DE CRÉDITO. Significa que la autorización del
parlamento no se da en forma global, no bota una suma global. De ocurrir así,
el Ejecutivo contaría con las manos completamente libres para asignar los
recursos, con una consiguiente falta de control político. Por este principio se
busca que el parlamento autorice un gasto o crédito para determinada necesidad
y por lo tanto queda afectado específicamente con ese objeto.
Este
principio tiene dos aspectos importantes:
a.
Principio de Especialidad
Cualitativa:
Se entiende que los créditos se destinarán exclusivamente a la finalidad
específica para la que han sido autorizados por la ley de presupuesto o sus
modificatorias. Las excepciones entre nosotros son las transferencias y
habilidades de partidas y las transferencias de asignaciones.
- Principio
de especialidad cuantitativa: Significa que no pueden contraerse compromisos por
encima de los montos máximos autorizados. Es excepción de este principio
los créditos suplementarios
CONTENIDO DEL PRESUPUESTO.
LIMITACIONES Y RESTRICCIONES
1. Los representantes ante el Congreso
no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos salvo en lo que se
refiere a su presupuesto. En el Perú, recién con la Constitución de 1979,
el Legislador renuncia expresamente a la iniciativa de gasto. En nuestro país
el parlamentario podía disminuir gastos, aumentar los ingresos o disminuirlos
no por exoneraciones porque necesitaría la opinión, hasta cierto punto
favorable, del ministro de economía, sino por vía de la derogación
2. No se puede aprobar tributos con
fines predeterminados salvo por solicitud del Ejecutivo ( Art. 79)
3. No pueden cubrirse con empréstitos,
gastos de carácter permanente ( Art. 78).
4. No puede aprobarse presupuestos sin
partida destinada al servicio de la deuda pública ( Art. 78). Es de notar que este concepto
incluye también la deuda interna.
5. Los prestamos del Banco Central de
Reserva o del Banco de la
Nación no se contabilizan como ingreso Fiscal ( Art. 78).
Esta figura también se conoce como adelantos o prestamos de tesorería.
6. Las leyes de presupuesto no pueden
contener normas sobre materia tributaria ( Art. 74).
Ahora bien, en cuanto a su contenido,
la ley de presupuesto es una ley exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras. Este quiere decir que
la materia presupuestal está reservada a la ley anual y la ley anual está
reservada a estas materias. En otras palabras, la ley anual de presupuesto no
debe contener normas ajenas al ordenamiento del gasto público.
DINÁMICA DEL PRESUPUESTO
En este último capítulo conoceremos como funciona en la administración, el
presupuesto desde su concepción en las células básicas del Estado, hasta que
concluye la ejecución del mismo. Recorreremos el camino que transita esta institución desde que se
elabora el proyecto del presupuesto, pasando por su consolidación en el
Ministerio de Economía y Finanzas, su aprobación por el Ejecutivo, su sanción
por el congreso, su ejecución por los órganos encargados, hasta su posterior
control. En esta parte del Derecho tiene mucha cercania al Derecho
Administrativo, por esa razón trataremos de delimitar nuestro estudio, a los
puntos que tengan estricta relación con el tema que nos ocupa.
1. DEFINICIÓN:
La
doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinámica del presupuesto, que
han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los países. Las cuatro
fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten observar
principalmente la distribución de las competencias según cada esquema
constitucional.
Dos fases que son dominadas
por el Ejecutivo:
·
Elaboración
·
Ejecución.
Dos fases que son dominadas por el Parlamento:
·
Aprobación
·
Control
Así,
esta distribución de competencias implica necesariamente una separación de
funciones, ya que están constitucionalmente reconocidas unas al Legislativo y
otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una coordinación casi inevitable,
entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y una
irrenunciablilidad de competencias al mismo tiempo, por lo menos, en el
principio.
2. ELABORACIÓN
La
doctrina distingue dentro de la fase de elaboración tres momentos.
La
planificación en la que se eligen e identifican los objetivos; la programación
en la que se determinan los medios económicos y humanos necesarios para
alcanzar dichos objetivos, y la formulación en la que se concretan en términos
económicos y monetarios los programas que
son elegidos.
El
Presupuesto por Programas
Según
Cornejo sostiene que el origen de la técnica del presupuesto por programas se
debe a las recomendaciones de la Comisión Hoover.
EL
presupuesto por programas admite la existencia de planes y metas de mediano y
largo plazo, porque el presupuesto es un plan de acción de corto plazo, que
debe ser encadenado con los planes nacionales de mayor alcance.
Profundicemos
un poco mas estos conceptos. En principio, un programa o plan implica
determinar objetivos y los medios con que alcanzarlos. A su vez estos planes pueden ser de corto, mediano o largo
plazo. La programación presupuestaria es un plan de corto plazo, en el que se
determinan acciones concretas y se les asignan los recursos necesarios. No es
una previsión de las operaciones financieras del año; debe ser un plan de
trabajo que exprese en términos de metas, lo que el Gobierno va a hacer. Por
eso, puede decirse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del
Sector Publico.
Existe este tipo de planeamiento para
sus requerimientos.
3. APROBACIÓN
En
los sistemas parlamentario, usualmente es Diputados quien tiene preferencia en
la discusión del presupuesto. Entre nosotros
hasta 1992, con un sistema bicameral, correspondía a la Comisión Bicameral
de Presupuesto del Congreso – reconocida constitucionalmente- ser la encargada
de efectuar el estudio del proyecto y
luego de dictaminado este, se presentaba al Congreso. Allí la votación de
Diputados y Senadores se computaba por separado antes del 15 de diciembre.
Hoy,
la nueva Constitución también establece una comisión de presupuesto dentro de
un sistema unicameral. Pero, además del
trabajo que esta puede realizar, todos los ministros deben presentarse al pleno
para sustentar sus gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema , el Fiscal de la Nación y el Presidente del
Jurado Nacional de Elecciones. El
ministro de economía debe además sustentar los ingresos. Esto, sin duda, ha
restado mucha fuerza al trabajo de la Comisión de Presupuesto, con respecto a la
antigua Comisión Bicameral.
Revisando
la legislación comparada, encontramos que se distinguen dos sistemas en la
aprobación del presupuesto:
·
El
Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.
·
El
Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.
4. EJECUCIÓN
La
ejecución presupuestal es competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo.
Para ello expide reglamentación a dos niveles. Decretos Supremos que son
complementos de la ley anual, y resoluciones ministeriales o doctórales que son directivas para resolver los problemas que genera la
ejecución practica del presupuesto día a día. La ejecución presupuestaria se
realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31
de diciembre, perdió dentro del cual se realizan las operaciones generadoras de
ingresos y gastos.
Por
el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la recaudación y
captación de recursos por parte de la Administración tributaria y otras entidades que
obtienen recursos.
Por
el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecución del gasto,
cuatro momentos: compromiso, liquidación, ordenamiento y pago. Analicemos cada
uno de ellos.
4.1
Compromiso
sostiene
Ingreso, la administración esta obligada a una prestación monetaria hacia
persona definitiva. Para él, este no es un acto creador de la obligación; pero
si condición para la legitimidad del mismo, con el efecto jurídico de tomar
indisponible esa misma suma a pago distinto.
El
compromiso supone por tanto lo siguiente:
la existencia de un crédito presupuestario, el acto de una autoridad
competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la
obligación de pagar una suma liquida. Así, la ley de gestión define al
compromiso como “ un acto emanado de la autoridad competente, que afecta
total o parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de
obligaciones contraídas de acuerdo a ley, contrato o convenio...”.
4.2
Liquidación
La
liquidación es el momento en el que se fija la cuantía exacta en dinero de una
deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda liquida. Según Bielsa
no es un acto jurídico sino un acto de mera administración. Añadiremos que es
un acto de verificación contable.
4.3
Libramiento
De
Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato “es el
acto por el cual se dispone la entrega
de una suma de dinero al acreedor, del Estado”.
4.4
Pago
El pago propiamente es la parte final del proceso,
dispuesta por autoridad distinta a la que decidió dicho pago (libramiento). La
orden de disposición de fondos implica que el Poder Ejecutivo pone los créditos
o fondos a disposición de los jefes de servicios. Es el medio extintivo de la
obligación.
El
pago consiste en una operación material; la entrega de dinero, pero también es
un acto jurídico porque se ejerce control de la regularidad jurídica de la
orden de pago.
5
CONTROL
Siempre
ha sido importante controlar el empleo de los fondos públicos y el manejo del
patrimonio del Estado en general. En el Perú precolombino, existían los
“Tucuyricoc” – el que mira todo – que eran funcionarios que andaban en secreto
por los distritos del Imperio ejerciendo, entre otras labores, una función de
control.
El primer tipo de control es el
control de la legalidad.
Por este se busca conocer si el gasto realizado
se ajusta al mandato contenido en la Ley de Presupuesto, es decir, se verifica la
cuantía y el destino de los dineros públicos.
Segundo control es el de carácter económico. Este divide por un lado el control financiero
o de costos y el control de resultados. El control financiero es el mas antiguo
y el de uso mas extendido. Es fundamentalmente un control de caja. Es un
sistema que busca la correcta administración de los recursos. Se preocupa por
la cantidad disponible para gastar y de lo que cuesta la actuación publica, sin
llegar al empleo de calificativos.
El tercero control de resultados puede ser de eficiencia, de
eficacia y de calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo
de control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas
o de cuantificación. El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no
los objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio.
Si
el control se realiza por órganos independientes, y fuera de la administración,
estamos frente a un control extremo. A este tipo pertenecen el control del Parlamentario – político- y el Tribunal de
Cuentas o Contraloría.
Ø Clasificación por
instituciones.
Para precisar los
sujetos de las transacciones realizadas por entidades públicas es conveniente
distinguir algunos conceptos básicos: gobierno, sector gubernamental, y sector
público.
El gobierno es la organización
ejecutiva o administrativa central encargada de los asuntos de un país y se
reduce principalmente al poder ejecutivo
y sus dependencias. Mientras que el sector gubernamental, comprende todos los
órganos legislativos, ejecutivos y judiciales del Estado,
establecidos a través de los procesos
políticos, y que comprende tanto los órganos del gobierno central que ejercen
la autoridad
y cuya jurisdicción se extiende a la superficie total del país, como a los
órganos cuya jurisdicción abarca sólo una parte del territorio.
El sector
gubernamental abarca, en suma, al gobierno nacional, los gobiernos provinciales
y los gobiernos locales, así como los órganos dependientes que son responsables
de sus actuaciones especialmente en lo referente al cobro y uso de sus fondos
ante los organismos centrales.
El concepto
de sector público es, a su vez, más amplio que el de sector gubernamental, pues
abarca no solo los organismos gubernamentales ya definidos, sino que además los
organismos públicos independientes. La diferencia entre uno y otro deriva del
grado de control político que ejerce sobre las instituciones.
Lo que caracteriza
al sector gubernamental es el hecho de poseer poderes coercitivos respectos de
las personas que trabajan en las entidades que lo componen. Dentro del sector
gubernamental se destacan, en primer lugar, los poderes públicos y dentro de
estos el poder Ejecutivo con sus ministerios y departamentos administrativos.
También se incluyen en él los gobiernos estatales, provinciales y locales. Las
entidades que pertenecen al sector gubernamental pueden estar encargadas de la producción
de servicios
que no transan en el mercado,
así como de entidades que producen bienes y
servicios que son objetos de comercio.
El sector público
está compuesto de gran número de entidades, cuyas transacciones ejercen una
influencia de primera magnitud en la economía nacional.
Los organismos que
pertenecen al sector gubernamental, deberían cumplir dos requisitos:
Actuar como instrumento de aplicación de las decisiones de una entidad política, careciendo por si mismos de facultades para decidir por su propia cuenta; reviste claramente este carácter, por ejemplo, un ministerio y una dirección general; en cambio no se puede considerar organismo gubernamental a un banco central, pues tiene, por lo general, independencia para adoptar sus decisiones, no obstante que coopera estrechamente con organismos gubernamentales, como son los ministerios de Haciendas.
Actuar como instrumento de aplicación de las decisiones de una entidad política, careciendo por si mismos de facultades para decidir por su propia cuenta; reviste claramente este carácter, por ejemplo, un ministerio y una dirección general; en cambio no se puede considerar organismo gubernamental a un banco central, pues tiene, por lo general, independencia para adoptar sus decisiones, no obstante que coopera estrechamente con organismos gubernamentales, como son los ministerios de Haciendas.
Estar fiscalizados por órganos políticos y que sus recursos sean administrados con fines definidos por esos órganos.
En verdad esta
clasificación significó un avance en su época, por cuanto permitió un mayor
control que hiciera posible evitar los desfalcos de fondos, las malversaciones,
y en general el manejo deshonesto del presupuesto. Además este sirve para
establecer la composición de los gastos públicos y determinar la estructura de
la demanda
gubernamental o del resto de la economía. Permite ordenar e identificar
sistemáticamente los usos que se le darán al dinero asignado a cada programa y
actividad. Por esto se debe identificar el tipo de bienes y servicios que se
van a comprar para cumplir los programas.
La clasificación del presupuesto por objeto del gasto tiene los gastos clasificados por grupo los cuales son:
La clasificación del presupuesto por objeto del gasto tiene los gastos clasificados por grupo los cuales son:
·
Servicios personales
·
Servicios no personales
·
Materiales y suministros
·
Maquinarias y equipo
·
Adquisición de inmuebles
·
Construcciones
·
Transferencias corrientes
·
Transferencias de capital
·
Deuda pública
·
Otros desembolsos financieros
·
Asignaciones globales.
Ø Clasificación
económica de las transacciones del gobierno.
Esta clasificación
permite identificar cada renglón de gastos y de ingresos según su naturaleza
económica, y en consecuencia hace posible investigar la influencia que ejercen
las finanzas públicas
sobre el resto de la economía nacional. La clasificación económica muestra la
parte de los gastos que se destinan a operaciones corrientes del gobierno y la
parte de los gastos que se destinan a la creación de bienes de capital que
permiten ensanchar la capacidad instalada de producción de la economía. Esta se
interesa principalmente por ordenar las transacciones gubernamentales según la
naturaleza económica de los efectos que produce sobre la vida nacional.
Clasificación por funciones.
Esta clasificación
agrupa las transacciones del gobierno según la finalidad particular a que se
destinan. La finalidad se refiere a los distintos servicios prestados
directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo es presentar
una descripción
que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la
proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo de servicio.
La clasificación
por funciones, en consecuencia, presenta los gastos gubernamentales con arreglo
a los objetivos
inmediatos o a corto plazo a que se destinan, o sea, que no se consideran el
impacto que puedan tener a largo plazo y su incidencia en el crecimiento
económico que puedan alcanzar. El manual la
define como un plan en el
que se incluyen todas las clases de gastos establecidas por los órganos
políticos y que se relacionan en forma definida, con finalidades completas.
La clasificación por funciones cumple con la tarea de proveer al programador y al preparador presupuestario de una visión acerca de los propósitos que el gobierno tiene en cada una de las áreas de actividad.
La clasificación por funciones cumple con la tarea de proveer al programador y al preparador presupuestario de una visión acerca de los propósitos que el gobierno tiene en cada una de las áreas de actividad.
LEY Nº 30281
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
POR CUANTO:
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:
APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO
DEL SECTOR PÚBLICO
Artículo 1. Presupuesto
Anual de Gastos para el Año Fiscal 2015
1.1 Apruébese el Presupuesto
Anual de Gastos para el Año Fiscal 2015 por el monto de S/. 130 621 290 973,00 (CIENTO TREINTA MIL SEISCIENTOS VEINTIÚN
MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL NOVECIENTOS SETENTA Y TRES Y 00/100 NUEVOS
SOLES) que comprende los créditos presupuestarios máximos correspondientes a
los pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y
los gobiernos locales,
Agrupados en Gobierno Central e instancias descentralizadas,
conforme a la Constitución Política del Perú y de acuerdo con el detalle
Siguiente:
GOBIERNO CENTRAL
NUEVOS SOLES
Correspondiente al Gobierno Nacional 95 372 737 023,00
Gastos corrientes 59
654 851 559,00
Gastos de capital 24
971 306 878,00
Servicio de la deuda 10 746 578 586,00
INSTANCIAS DESCENTRALIZADAS
NUEVOS SOLES
Correspondiente a los Gobiernos Regionales 19 437 560
867,00
Gastos corrientes 14
751 316 499,00
Gastos de capital 4 527 911 828,00
Servicio de la deuda 158 332 540,00
Correspondiente a los Gobiernos Locales 15 810 993 083,00
Gastos corrientes 9 484 134 669,00
Gastos de capital 6 125 144 869,00
Servicio de la deuda 201 713 545,00
===============
TOTAL S/. 130 621 290 973,00
===============
1.2 Los créditos presupuestarios correspondientes
al Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales se
detallan en los anexos que forman parte de la presente Ley de acuerdo con lo
siguiente:
Descripción Anexo
- Distribución del gasto del presupuesto
Del sector público por categoría y Genérica del
gasto.
1
- Distribución del gasto del presupuesto
Del sector público por nivel de gobierno y genérica
del gasto. 2
-Distribución del gasto del presupuesto
Del sector público por nivel de gobierno y
funciones. 3
- Distribución del gasto del presupuesto del sector
público
Por niveles de gobierno, pliegos y fuentes de
Financiamiento.
4
- Distribución del gasto del presupuesto
Del sector
público por pliegos
Del Gobierno
Nacional a nivel de
Productos,
proyectos y actividades. 5
- Distribución del gasto del presupuesto
Del sector
público por gobierno regional
a nivel de
productos, proyectos y
Actividades. 6
- Distribución del gasto del presupuesto
Del sector público por gobiernos
Locales y fuentes de financiamiento. 7
- Distribución del gasto del presupuesto
del sector público por programas
Presupuestales y pliegos. 8
Artículo 2. Recursos que financian el Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2015
Los recursos que financian el Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2015 se estiman por fuentes de financiamiento, por
el monto total de S/. 130
621 290 973,00 (CIENTO TREINTA MIL SEISCIENTOS VEINTIÚN
MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL NOVECIENTOS SETENTA Y TRES Y 00/100 NUEVOS SOLES),
conforme al siguiente detalle:
Fuentes de financiamiento Nuevos Soles
Recursos ordinarios 92
026 500 000,00
Recursos directamente recaudados 10 867
297 104,00
Recursos por operaciones oficiales de crédito 6 795 251 389,00
Donaciones y transferencias 453
725 376,00
Recursos determinados 20 478 517 104,00
================
TOTAL S/. 130 621 290 973,00
NORMAS PARA
LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA
SUBCAPÍTULO I
DISPOSICIONES
GENERALES
Artículo 3.
Del alcance
Las disposiciones
contenidas en el presente capítulo son de obligatorio cumplimiento por las
entidades integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial;
Ministerio Público; Jurado
Nacional de Elecciones; Oficina Nacional de Procesos Electorales; Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil; Contraloría General de la República; Consejo
Nacional de la Magistratura; Defensoría del Pueblo; Tribunal Constitucional; universidades
públicas; y demás entidades y organismos que cuenten con un crédito
presupuestario aprobado en la presente Ley. Asimismo, son de obligatorio
cumplimiento El Peruano
Artículo 4.
Acciones administrativas en la ejecución del gasto público
4.1 Las entidades públicas
sujetan la ejecución de sus gastos a los créditos presupuestarios autorizados en
la Ley de Presupuesto del Sector Público, aprobada por el Congreso de la
República, y modificatorias en el marco del artículo 78 de la
Constitución Política del
Perú y el artículo I del Título Preliminar de la Ley 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto.
4.2 Todo acto administrativo,
acto de administración o las resoluciones administrativas que autoricen gastos
no son efi caces si no cuentan con el crédito presupuestario correspondiente en
el presupuesto institucional o condicionan la misma a la asignación de mayores
créditos presupuestarios, bajo exclusiva responsabilidad del titular de la
entidad, así como del jefe de la Oficina de Presupuesto y del jefe de la Oficina
de Administración, o los que hagan sus veces, en el marco de lo establecido en
la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
Artículo 5.
Control del gasto
5.1 Los titulares de las
entidades públicas, el jefe de la Oficina de Presupuesto y el jefe de la Oficina
de Administración, o los que hagan sus veces en el pliego presupuestario, son
responsables de la debida aplicación de lo dispuesto en la presente Ley, en el
marco del principio de legalidad, Recogido en el artículo IV del Título
Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
5.2 La Contraloría General
de la República verifica el cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley y
las demás disposiciones vinculadas al gasto público en concordancia con el
artículo 82 de la Constitución Política del Perú. Asimismo y bajo
responsabilidad, para el
gasto ejecutado mediante
el presupuesto por
resultados, debe verificar su cumplimiento bajo esta estrategia. El resultado de
las acciones efectuadas en cumplimiento de lo establecido en el presente
numeral, es informado a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General
de la República del Congreso
de la República, en el más breve plazo.
Artículo 6.
Ingresos del personal
Prohíbase en las entidades
del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento
de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones,
estímulos, incentivos, compensaciones económicas y beneficios de toda índole,
cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento.
Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones, asignaciones,
incentivos, estímulos, retribuciones, dietas,
Compensaciones económicas y
beneficios de toda índole con las mismas características señaladas
anteriormente. Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones
legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes. La
prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse
dentro del rango o tope fijado para
- BERRÍO: Perú. (Ley N° 25388; 08 –
01- 1992) “Nueva Ley del Presupuesto de
- CARRERA RAYA, Francisco José Título Manual de derecho financiero
- CASTILLO LUCIANO, 1899 – 1981:
“Finanzas Publicas: Ciencias Financieras, Derecho Financiero, Derecho
Tributario” Título Derecho
financiero
- DE JUANO, Manuel Título CURSO DE FINANZAS Y DERECHO
TRIBUTARIO Edición
02. Título CURSO DE DERECHO FINANCIERO ESPAÑOL Edición 16.
- GARCIA BELAUNDE SALDIAS, Domingo;
Plamas Silva, Pedro 1961 – 2001, “El Presupuesto en el Perú” Título La constitución económica Pie Imprenta Lima: Gráfica Horizonte, 2002
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